核安全委员会将立法建立一项制度，使小型模块堆（SMR）等新型反应堆设计在申请许可之前，能够接受监管机构的审查。12日国务会议通过的《原子能安全法》修正案将于19日公布。
核心是“事前审查制度”。过去在韩国，只有在申请建设许可或标准设计许可之后，才可以进行安全审查。开发阶段并没有与监管机构进行正式协商的渠道。
这意味着韩国迟来地采纳了美国核管会（NRC）和加拿大核安全委员会（CNSC）早已运行的制度。
在法律修订之前，该制度一直以原安委、科学技术信息通信部和气候能源环境部之间谅解备忘录的形式临时运行。
2023年10月至今年2月开展的革新型小型模块堆（i-SMR）事前设计审查就是一个案例。围绕设计领域21类安全议题形成了监管立场，并制定了对现行技术标准难以适用的差距事项的分阶段消解方案。
该修正案还包含调整核燃料物质使用现场安全监管的内容。原本以行政指导方式运行的“核燃料物质安全管理人员任命义务”被写入法律；申请许可时提交的5类文件将整合为一份《核燃料物质安全报告》。同时，新设了对安全管理优秀企业免除当年定期检查的激励措施。
罚款规定也得到整理。原先统一的3000万韩元上限被细分为3000万韩元、2000万韩元、1600万韩元、900万韩元和600万韩元五个等级。企业可以根据违规程度预判罚款金额。
实施时间因项目而异。事前审查制度将于今年11月率先实施。定期检查豁免和罚款规定将自2027年1月1日起适用。现有核燃料物质许可使用者提交安全报告的期限则定为2027年12月31日。
此次法律修订的重心并不只是行政流程优化，而是重塑韩国SMR产业的时间表。
国内i-SMR项目组计划在2025年底前完成标准设计，2026年初申请标准设计许可，并以2028年取得许可为目标。
首个模块预计于2031年制造，商业化时间定在2035年至2036年。问题在于全球竞争对手的进度。
美国NuScale Power已获得标准设计批准，俄罗斯的浮动式SMR已投入运行，中国的陆上SMR“玲龙一号”即将商业运行。美国泰拉能源（TerraPower）的钠冷快堆“Natrium”型号，已于去年12月完成美国核管会的建设许可安全性评估。
时间差大约在5年左右。事前审查制度被视为缩小这一差距最现实的手段。如果开发者在申请标准设计许可之前，就与监管机构预先整理安全问题，那么在正式审查阶段因被退回而重新申请、失去时间的风险就会下降。美国NuScale之所以能够走到标准设计批准这一步，也有赖于这样的事前协调渠道。
考虑到大型科技企业的需求，时间压力更大。谷歌已与Kairos Power签署购电协议，亚马逊也与多个SMR开发项目签订了电力采购合同。
数据中心的电力需求正推动SMR发展。如果韩国开发企业到2030年代中期才进入市场，就很难在已经固化的供应链中找到位置。
与核燃料物质相关的修订也具有重要意义。将安全管理人员任命义务写入法律，为辐射作业人员保护建立了法律基础。
行政指导即使违规，制裁也较弱，但法律义务则不同。与此同时，文件整合和定期检查豁免激励也减轻了企业负担，把安全强化与监管合理化纳入同一部法律。
从不同视角来看
总体上，业界普遍欢迎此次立法。庆尚南道在上月23日国会全体会议通过修正案后表示，作为一直推动SMR制造支持中心建设、革新制造技术开发的地区，对此表示欢迎。外界认为，如果能从设计阶段起就开展监管审查，将有利于吸引国内外企业投资SMR。
不过也有担忧，监管人力和基础设施能否跟上，是一大问题。原安委为应对i-SMR标准设计许可审查，已动员韩国原子能安全技术院（KINS）、韩国原子能管制技术院（KINAC）以及小型模块堆监管研究推进组等机构，但若要将事前审查制度也稳定运行起来，势必会增加额外负担。若未来非轻水型SMR按不同堆型不断增加，这一点会更加突出。
审查可信度也是争议焦点。据悉，项目组在申请标准设计许可时提交的安全性分析报告中，有部分内容尚未完成试验和验证。若事前审查阶段提交的资料完成度不足，审查本身可能流于形式。
与海外案例的差距也值得关注。美国核管会自2008年发布“新型反应堆监管政策声明”以来，就在面向非轻水堆的愿景与战略等长期路线图下运行事前审查。韩国则刚刚在今年启动非轻水型SMR监管研究小组。也正因如此，制度虽然已引入，但在运行深度上仍需时间。
政策启示
此次修法传达的真正信息是：SMR不再只是研发阶段的未来技术。原安委决定自11月起率先实施事前审查制度，本身就是一个信号，而且与标准设计许可审查时间表相衔接。
从产业角度看，供应链进入市场的时钟可能会加快。韩国水力核电已向美国泰拉能源投资约534亿韩元，现代建设则参与Holtec International的SMR-160标准模型详细设计。随着通过全球伙伴关系进入市场的战略全面展开，国内监管基础设施也在这一时期逐步成形。
从政策角度看，监管机构的角色变化已可预见：从事后审查中心转向事前协商、同行式支持模式。这与美国将ARDP等政府主导示范项目和NRC事前审查相结合、推动产业发展的方式相似。韩国在设立（暂称）i-SMR Holdings等民间主导商业化结构之中，监管机构应占据何种位置，将是下一步课题。
但事前审查的导入并不意味着许可时间一定缩短。即便在美国NuScale的案例中，事前审查也没有取代正式审查，只是提高了流程可预见性。要让韩国型SMR进入2030年代初的商业化竞争，标准设计许可审查本身的速度与质量必须同时保障。
要缩小差距，就必须在制度实施前完成运行设计。随着11月实施临近，需要重点检查的事项十分明确。
首先是扩充监管人力。需要精细诊断KINS、KINAC和推进组现有审查人力，是否足以并行处理i-SMR标准设计许可与新增事前审查申请。
可参考美国核管会在ARDP推进过程中设置按堆型划分的专责团队的做法。若不通过预算配置和外部专家库补充来避免人手不足导致事前审查沦为形式，制度就难以发挥作用。
其次是按堆型整理监管标准。原安委按照SMR监管体系路线图，正从今年起依次启动钠冷快堆（SFR）、高温气冷堆、熔盐堆等非轻水型SMR监管研究小组。
若要让事前审查真正有效，必须事先为不同堆型整理安全性评价方法和技术标准。若在审查阶段还要边做边制定标准，流程就会被拖慢。
还需要与国际安全保障体系联动。根据原安委报告，i-SMR自去年9月起已在根据韩-国际原子能机构（IAEA）全面保障监督协定进行相互审查。事前审查阶段也计划启动IAEA、监管机构和企业之间的协商机制。如何把这一渠道从形式化变为实质运作，将直接关系到出口竞争力。
向基于绩效的监管转型，也是后续任务。对于像非轻水堆这样在核燃料和冷却方式上不同于大型轻水堆的设计，现有技术标准难以直接适用。原安委正研究在制度中内化以性能为中心的表述和允许替代适用的方向。事前审查的运行经验，应成为这种监管范式转型的数据基础。
最后，企业责任也必须同步到位。事前审查是减轻监管负担的制度，而不是免除验证责任的制度。只有企业先行提交已完成试验和验证的资料，并主动提出安全问题的解决方案，这项制度才能真正运转。11月的首个申请案例，将成为试金石。